部门解读｜《山东省人民政府关于加强地下水管理的意见》

打印 来源：山东省水利厅 时间：2023-10-24

为贯彻落实《中华人民共和国水法》《地下水管理条例》（以下简称《条例》）等法律法规，加强地下水开发利用管理，保障地下水可持续利用，助推经济社会高质量发展，近日，山东省人民政府印发了《关于加强地下水管理的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台，对于全面加强地下水资源管理保护和合理开发利用，促进提升全省水安全保障能力，具有十分重要的意义。

一、 有关背景

地下水是重要的供水水源和生态环境要素，在保障供水安全、粮食安全、经济安全、生态安全等方面发挥着十分重要的作用。山东作为北方省份，降雨量偏少，地下水一直是主要的供水水源之一，多年平均地下水利用量约占总用水量的40%左右。

改革开放以来，全省经济社会迅速发展，地下水开发利用程度不断加大。一些地方逐步出现地下水超采现象，不仅妨碍了地下水资源可持续利用，还造成地面沉降、海水入侵等一系列环境和生态问题。省委、省政府高度重视地下水管理和保护工作，将地下水超采治理放在保障全省水安全、服务经济社会发展战略全局中统筹谋划、强力推进。2015年以来，省政府先后批复同意全省地下水超采区和限采区、禁采区划定方案及《山东省地下水超采区综合整治实施方案》，并将地下水超采治理工作纳入《山东省水资源综合利用中长期规划》《山东省水安全保障总体规划》，全面落实最严格水资源管理制度，从严控制地下水超采。省水利厅会同省直有关部门，认真贯彻省委省政府决策部署，积极推动建立地下水取水总量控制制度，加快推进地下水超采综合治理，取得了显著成效。全省地下水开采量、地下水利用量占总用水量的比例不断下降，地下水位下降趋势得到有效遏制，部分地区地下水位逐步回升。

2021年12月，《条例》颁布实施。《条例》是我国首部在地下水管理方面的专项行政法规，对地下水调查、规划、节约、保护、利用等多方面进行了详细规定。制定出台《意见》，深入贯彻《条例》的各项规定要求，推进全省地下水管理工作再上新台阶，十分必要、正当其时。

二、 主要内容

《意见》内容构思方面，主要基于以下考虑。一是要通过发布文件，明确今后一个时期全省地下水管理的基本思路、工作目标和主要任务。二是限于篇幅限制、不追求面面俱到，仅突出地下水管理涉及的规划水资源论证、水量水位双控管理、监测计量体系、地下水储备和应急使用管理等重点方面。三是工作要求具体明确，便于地方工作落实。四是突出工作创新，创新工作举措落实法规要求，尽量不照抄法规原文。

《意见》内容主要分为三个部分。

第一部分是指导思想和总体目标。明确要实行最严格的地下水资源管理制度，健全地下水管理与保护长效机制，推动形成节约和保护地下水资源的产业结构、生产方式、生活方式。到2025年，全省地下水开采总量控制在国家下达的指标范围内，全面完成浅层地下水超采治理阶段性目标任务，深层承压水超采量基本压减完毕。到2035年，全面建立起有效保护和合理利用地下水的体制机制，基本消除地下水超采区，实现地下水采补平衡、可持续利用。

第二部分是主要任务。主要包括组织实施地下水保护利用规划、做好规划水资源论证工作、实行水量水位双控管理、加强地下水取水工程管理、加强地下水位监测管理、加快建设地下水取水监测计量体系、突出做好农业灌溉地下水管理、做好地下水储备和应急使用管理、加强地下工程建设管理、深入推进地下水超采综合治理、加强地热开发取水管理、强化地下水污染防治等十二项重点工作任务。

第三部分为保障措施。主要包括落实主体责任，保障资金投入，健全长效机制三部分。明确设区的市、县（市、区）政府对本辖区内的地下水开发利用和保护工作负总责，加大地下水管理资金投入，健全保护和管理地下水的长效机制。

三、 重点工作任务解析

《意见》深入贯彻《条例》要求，聚焦地下水管理保护和开发利用，作出了全面工作部署。特别是针对当前地下水管理存在的问题和面临的形势，提出的十二项重点工作任务，紧密结合山东实际，体现时代性和创新性，指导性、针对性、操作性都很强。现就其中几方面重点工作任务作进一步说明。

（一）关于做好规划水资源论证工作。规划水资源论证工作是落实水资源刚性约束和“四水四定”要求，从源头上加强水资源管理的主要抓手之一。《意见》结合贯彻2023年4月起实施的《中华人民共和国黄河保护法》，进一步细化、实化《条例》有关内容要求。一是明确相关规划涉及地下水开发利用的，在开展规划水资源论证时，应当将地下水取水总量、水位控制指标以及地下水保护利用规划等作为重要依据。二是对黄河流域提出更高工作要求，规定编制黄河流域相关规划，应当进行规划水资源论证而未经论证或者经论证不符合水资源强制性约束控制指标的，规划审批机关不得批准该规划。

（二）关于实行水量水位双控管理。近年来，我省深入实施地下水取水总量控制制度，对于加强地下水管理、促进地下水可持续利用起到了巨大的促进作用。但目前农业取用地下水计量尚不完善，在一定程度上影响了地下水取水总量控制制度作用的发挥。《意见》鲜明提出实行水量水位双控管理，明确水位控制指标和水量指标一样，都是取水许可、地下水超采治理等的重要依据；要求对不满足地下水总量控制、地下水位控制要求的地区，要暂停审批新增取用地下水，限期开展区域地下水取水工程布局分析评估及优化调整，制定取用地下水压减方案，逐步削减地下水取水量，维持合理地下水位；对地下水位持续下降的，要进行提醒和督促整改。

（三）关于加强地下水监测计量。监测计量是水资源管理的前提和基础。《意见》要求加快完善地下水取水监测计量体系，提出到2023年底实现非农地下水取水口计量全覆盖的近期工作目标。并且要求建设地下水取水工程要同时安装计量设施；已有地下水取水工程未安装计量设施的，应当限期安装，其中农业灌溉机井等暂不具备安装计量设施条件的，应积极采用以电折水等方法计量用水量。此外，对需要安装地下水取水在线计量设施的取水规模进行了具体规定。

（四）关于加强农业灌溉地下水管理。我省目前拥有规模以上农业灌溉井80多万眼，占规模以上地下取水井总数的90%以上。农业灌溉井面广量大，一直是地下水管理的难点。为加强农业取用地下水管理，防止出现农业灌溉井未批先建现象，特别是在一些地下水超采区防止出现“边封停边开凿”事件发生，《意见》规定，新凿机井需依法依规开展水资源论证，申请办理取水许可证。对现存未依法办理取水许可的机井，符合办理条件的要于2023年年底前办理完毕，不符合办理条件的依法进行封填。

（五）关于加强地下工程建设管理。地下交通、人防等地下工程建设，会对地下水补给、径流、排泄等造成不利影响。为防止地下工程对地下水资源造成重大不利影响，《条例》首次对地下工程建设涉水管理作出要求，同时加强矿产资源开采疏干排水管理。《意见》进一步明确了需向水行政主管部门备案工程建设方案和防止对地下水产生不利影响的措施方案的地下工程建设规模，以及需依法申请取水许可的地下工程建设及矿产资源开采疏干排水量规模，便于地方工作开展。

（六）关于推进地下水超采综合治理。我省从2016年起集中开展地下水超采综合治理，至今已近8年时间，地下水超采情况发生了很大变化。《意见》从实际出发，提出要加快新一轮地下水超采区和地下水禁采区、限采区划定工作，并根据划定工作成果及时对地下水超采综合治理方案进行调整。此外，结合国内外地下水超采治理的最新技术方法，《意见》除要求加强水源替代、节水、调整农业种植结构等常规措施外，提出要积极探索推进利用地表水等水源回补地下水，提高我省地下水超采治理水平和成效。

（七）关于组织实施地下水保护利用规划。加强地下水管理，是为了可持续、更好地开发利用地下水，为经济社会发展提供可靠的水安全支撑。《意见》在《条例》提出编制地下水保护利用规划的基础上，对地下水保护利用规划的具体内容作出明确规定，为各级编制实施规划提供有力指导。

《意见》的出台，体现了山东省委、省政府对地下水管理工作的高度重视，为各地认真贯彻《条例》要求，扎实开展地下水管理保护和合理开发利用工作，提供了重要遵循，必将有力促进全省地下水管理工作再上新水平。